近日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进省以下财政体制改革提出了一系列重要政策措施。

财政体制主要内容包括财政事权和支出责任划分、收入划分、转移支付制度等，也就是明确各级政府间“事”由谁来干、“钱”由谁来出、收入如何分配等一系列基本制度问题。随着《意见》的发布，省以下财政体制改革驶上“快车道”。

优化权责配置

“省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。”财政部有关负责人表示。

党的十八大以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深推进，中央与地方收入划分进一步理顺，财政转移支付制度不断完善，但部分地区省以下财政体制改革步伐则相对较慢，一些问题比较突出，比如财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范等。

“我国实行‘统一领导、分级管理’的财政管理体制。《意见》对推进省以下财政体制改革意义重大，有利于健全规范省以下财政体制框架，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。”中国财经科学研究院研究员白景明说。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，《意见》的发布意味着现代财税体制改革在加速，省以下财政体制改革正朝着国家治理现代化的方向稳步推进。

为推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，有效解决当前省以下财政事权和支出责任划分不尽合理等问题，推动加快省以下财政事权和支出责任划分改革，《意见》明确了一系列改革举措。

根据事权属性划分省以下财政事权。以事权属性为基本依据，遵循基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等原则，根据各级政府行政管理特点推进省以下财政事权划分，避免事权错配造成职能和管理的越位或缺位。

这次改革适度强化省级财政事权。对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任，更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。对直接面向基层，由基层政府提供更为便捷有效的基本公共服务，明确为市县级财政事权，充分发挥市县政府贴近基层、就近管理的优势。

具体而言，适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

同时，根据财政事权划分明确支出责任。“按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。除共同财政事权实行上下级共同负担外，其他财政事权要各司其职、各负其责。”财政部有关负责人说。

理顺收入关系

合理划分财政收入，有利于更好调动各级政府积极性，保证基层财政有稳定收入来源，为推进基本公共服务均等化奠定基础。杨志勇认为，政府收入划分更加规范有利于促进财力分布相对均衡。

《意见》就完善省以下收入划分，明确了改革举措，其中“参照税种属性划分收入”是一项重要原则。“坚持以税种属性作为收入划分的基本依据。要在不扭曲市场的前提下，让各级政府能够获得稳定的收入，并利于加强收入管理和促进区域收入均衡。”财政部有关负责人说。

《意见》提出，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

值得关注的是，对部分行业企业收入作均衡化处理。考虑到金融、电力、石油、铁路、高速公路等跨区域经营，但收入缴纳较为集中的行业，如将其收入全部留给企业注册地，会加剧区域间收入差距，同时也容易因收入波动对县区财政平稳运行产生冲击。《意见》提出，对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

此外，逐步取消按企业隶属关系划分收入。2002年所得税收入分享改革后，大部分地区已经取消按照企业隶属关系划分收入的做法，但有个别地方仍延续了这种做法。“这种做法，容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为，不利于维护公平竞争的市场环境。”财政部有关负责人说。

在规范收入分享方式方面，《意见》明确，主体税种实行按比例分享，对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。

退税减税降费政策是深化供给侧结构性改革的重要举措，对减轻企业负担、激发微观主体活力、促进经济增长具有重要作用。《意见》提出，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。

“省以下财政体制改革通过明确权责配置、规范收入划分等措施，有利于促进退税减税降费等各项财政政策落实到位。”白景明说。

规范转移支付

转移支付主要作用在于调节财政不平衡，特别是一些经济欠发达的市县，需要上级转移支付来弥补财力不足，如何提升转移支付的科学性、有效性，推动提升转移支付资金的配置效率和使用效益？

《意见》要求，厘清各类转移支付功能定位。根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。比如，一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。

在优化转移支付结构方面，《意见》提出，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。“建立规范化的省以下财政转移支付制度必须充分考虑各级政府提供基本公共服务的需要，特别是基层‘三保’的财力保障，以有效改善地方基本公共服务。”杨志勇说。

资金分配更加科学合理，才能更好提高资金配置和使用效率。《意见》要求，按照规范的管理办法，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金。

《意见》要求，贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则。“这是将政府过紧日子作为长期坚持的方针，推动地方树牢勤俭办一切事业的思想，在转移支付资金安排和分配上，既合理保障，也厉行节约，有保有压，把有限的资金用在刀刃上、用到要紧处，不该花的钱一分也不能花，防止将转移支付资金用于违规建设楼堂馆所、搞政绩工程形象工程、铺张浪费肆意挥霍。”财政部有关负责人说。

资金分配和使用必须讲究效益，“花钱要问效”。《意见》要求，转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，同时充分考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。

“这次文件体现了改革的统一性、规范性，下一步，各地应根据文件精神细化各项政策，因地制宜采取差异化措施，推动改革切实落地。”白景明说。